三、消除认识的误区

　　1.城市经营不能等同于企业经营

　　经营城市过程中所出现的短期化行为，在很大程度上是企业短期化行为的延伸。经营城市中的一个流行的观点，是把城市看成企业来经营。当然，在经营城市过程中运用一些企业经营的方法也无可厚非，但把城市经营等同于经营企业则显然是定位的错误。这一定位的错误必然要导致经营城市中的短期化行为的出现，不利于城市整体利益的最大化与城市经济的可持续发展，因为城市毕竟比企业要复杂得多，二者之间存在着很大的差别。主要表现在，企业有明确的投资主体，即所有者，因而企业的资产具有鲜明的个别性，属于某个或若干个特定的终极所有者，即股东；企业是一个经济实体，具有自负盈亏的责任和义务，而追求利润最大化也就成了企业的唯一目标。而城市建设过程中的投资主体虽然可以是多元化的，但城市的资产不具有个别性，只有整体性；作为经济载体的城市不是一个经济实体，不具有自负盈亏的责任与义务，不是一个赢利机构。其次，企业经营者的职能表现为单一性，主要是经济职能，而城市经营者的职能表现为多重性，包括政治职能、社会职能、生态职能和经济指导职能，其中某一项职能的运行和发挥要与其他职能相协调，而不能产生较大的冲突。因此，虽然城市经营也要追求“利润最大化”，但这并不是城市经营的唯一目标。城市经营除了考虑经济效益以外，还必须兼顾生态、环境、文化、社会福利等众多的因素，城市经营的效益应体现经济效益、社会效益、生态效益的最佳整合。

　　因此，在城市资源承载力和容量有限的基础上，对城市资源的分配和利用必须突破传统经济学的局限，这表现在时间上，就是既要考虑眼前利益，更要考虑长远利益；在空间上，既要兼顾局部利益和全局利益，更要追求经济效益、社会效益和生态效益的最佳结合，以使城市综合效益最大化。

　　2.城市经营不能等同于土地经营

　　“经营城市”中出现的较多问题，是把经营城市等同于经营土地，即把经营城市变相为土地炒卖，政府可以从土地经营(即抬高地价)直接获益。有些城市甚至以“以城养城”的名义提高城市公共设施管理费。这种政府“直接获益”的“经营”方式，实际上是政府直接参与经济活动，以其行政权力方面的优势与民争利，与企业争利，其结果不但没有提高城市的竞争力，反而削弱了城市竞争力，这与“经营城市”的初衷或目标是背道而驰的。而“经营城市”成功的城市，如东南沿海的一些城市，政府的收益并不是直接从土地经营中获得，而是通过土地运作吸引投资者，形成产业积聚，带动城市产业的发展而获得。政府直接参与经济活动实际上仍是计划经济模式的延伸。

　　目前某些城市把“经济效益”，即把财政收入当作主要工作来抓，甚至牺牲其他效益来获取“经济效益”。这一做法显然是错误的。对经营城市行为子以正确的定位是确保城市经营健康发展的前提，注重城市整体利益的最大化和城市经济可持续发展应是经营城市的目标所在。

　　四、明确经营城市的主体与政府行为边界

　　关于经营城市的主体，也是一个颇具争议的问题，主要存在“单主体论”与“多主体论”两种观点。所谓单主体论，即认为经营城市的主体是政府；而多主体论则认为居民、企业和政府都是经营城市的主体，而不仅仅是政府在经营城市。实际上，在市场经济中，影响城市经营的角色是错综复杂的，从政府角度来看，不仅包含本市政府及各公共部门，而且包含上级政府、国家领导人、中央政府部门设立的代理机构，等等；从社会角度来看，包含各种非赢利组织、城市公益性组织、各种媒体以及城市利益集团、企业和行业组织，等等；从个人角度来看，包含本市居民、外地游客、来本市出差的工作人员、外地投资者，等等；从国际参与者来看，包含跨国公司、外资企业及其办事处、大使馆和领事馆以及与城市有特殊联系的商业性或非商业性机构，等等。当然，目前城市政府直接控制着大量存量资源及公益性资源，必然在城市宏观发展中处于相对主导地位。但是，必须明确的是，政府不能包办城市所有的事务，不能越俎代庖，而要对自己的行为、职权范围进行准确定位，并带动其他“主体”，充分发挥其他“主体”在经营城市中的积极作用。因此，如何界定政府行为边界，即政府“可为”与“不可为”的边界，则是问题的关键。

　　关于政府经营城市的边界，国外的论述也可以提供一些参考，如麦基尔(McGill，1998)认为城市经营的基本含义应该建立在两个简单但又是基础的目标之上，首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务；其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。在城市经营的过程中，地方政府应该整合所有的参与者，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循环。

　　目前国内学者有关政府边界的确定的思想基本上与麦基尔的观点相一致，即政府的“经营”应限定在基础设施与公共服务范围内，政府不能包办一切，而应善于“整合所有的参与者”。政府的职能是“掌舵”，而不是“划桨”。也就是说，政府应从参办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来，将社会能管理好的事务尽量交给或归还给社会管理。

　　由于市场失灵的存在，公共物品应由政府来提供，但由于两个方面力量的作用，使公共物品的提供主体发生了一些变化：一是市场力量的作用不断扩大，一些原来由政府提供的准公共物品(甚至包括纯公共物品)也转由市场提供；二是公共物品的公共性也会因技术水平、消费群体、需求弹性等因素的变化而变化，公共物品与私人物品的边界处于动态变化之中，而当公共物品具有更多私人物品性质时，市场就成为这种物品的有效提供者。因此，在市场经济中，政府不是公共物品的唯一提供者，政府的作用除了作为公共物品提供者之外，还要“整合其他提供者”，即建立和维护公平的市场环境，并对某些具有经营性质的公益项目通过竞争机制引入民营资本，实施公益事业民营化。政府还应提供公共物品生产和建设方面的透明度，完善政府采购制度，严格执行招投标制度，防止腐败和“寻租”行为的发生。从发展眼光来看，随着市场经济的发展，城市应建立一个有效的公共物品提供机制，根据不同的情况动态地选择不同的提供者，并随着市场力量的扩大，逐步实行“国退民进”的战略。(张宏博，2003)

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