二、社会保障与公共财政支出
1、关于社会保障支出的属性
社会保障支出的属性是指社会保障属于何种类型的公共财政指出。陈工认为，社会保障支出是公共财政支出中为了弥补市场缺陷而进行的支出项目(陈工 1999)；也有学者认为，社会保障支出属于公共财政支出中的转移性支出(陈冬红 叶振鹏 1999)；而傅光明则认为，社会保障支出属于公共支出中社会文教支出(傅光明 1999)。
2、公共财政体制下的社会保障支出范围
公共财政体制下的社会保障支出范围主要是指按照公共财政的要求，社会保障应当承担哪些方面的支出。有观点认为，公共财政体制下的社会保障指出主要是保证社会上最困难的人群维持生存所必需的生活费支出(人民日报 2000年12月25日)。也有观点认为，根据公共财政的要求，设立国有经济结构调整专项基金，其用途之一就是补充社会保障资金及進行结构调整的企业分流下岗职工安置费用补助(深圳商报 2001年9月10日)。浦东财政与社会保障课题组则认为近期财政可考虑启动的若干社会保障改革计划主要应包括：贫困人口医疗救济制度推进计划；“阶梯式”城乡一体化社会保障制度推进计划和社会保障的社会参与计划 (浦东财政与社会保障课题组 2002)。
3、应增加公共财政对社会保障的支出
学界普遍认为，应增加公共财政支出对社会保障的投入，相关高层也指出，财政的首要任务是保证必要的公共支出。要依法调节收入分配关系，增强社会保障能力，促进市场竞争公平有序(李岚清 2000)，完善社会保障制度，确保社会保障支出都需要有足够的财力保证(项怀诚 2002)。有学者研究了公共财政支出范围的历史演变，认为现代公共财政的支出范围与早期公共财政相比，除了那些典型的政府支出，如行政和国防支出外，主要增加了两个方面。其中一个是社会保障和福利方面的支出，它大体上占到财政支出的30--＇50％，一般国家是1／3，北欧“福利”国家大约占到一半(刘炳杰 1999)。就具体措施而言，除了通过改变支出结构来增加公共财政对社会保障的支出之外，还有学者提出需要改变转移支付的分配办法，把地方财政对社会保障资金补助的增长率作为分配社保转移支付资金的重要因素，促使地方增加社保支出，将社会保障支出占预算支出的比重提高到一个适合贫困县市发展的合理水平(缪小征 2001)。
从实际情况来看，近年来，财政预算中社会保障支出金额大幅增加，从1997年开始，中央财政连续7年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。其中，1998~2001年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到839亿元。2002年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达410亿元(搜狐网 2003年12月27日)。有学者分析认为，近年来，社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10-11％之间。社会保障支出增长速度几乎与同期财政支出增长速度同步，略低于财政收入的增长速度。并由此得出这样的一个基本判断，即在未来5—10年间，从总量的角度来看，财政收入的增长能够基本满足日益增长的社会保障支出的需要。随着社会主义市场经济体制及与之相适应的公共财政的建立和完善，财政支出结构尚有进一步调整的空间，使整个社会保障支出占财政支出的比例达到15-20％(蔡社文 2002)。另外，也有学者提出应当防止公共财政在社保上过度使用，影响国家整体建设和发展规划。解决上述问题的主要方法是开征社会保障税 (王辉 2003)。
有学者指出，社会保障支出不仅仅应该成为中央财政支出中的主要部分，也应成为各级财政的主要支出(方中里 2001)。财政部《我国公共财政职能定位与层次划分》课题组的研究则认为，省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，要把主要财力投人地方公共需要的满足和社会保障体系建设中去(财政部《我国公共财政职能定位与层次划分》课题组 2002)。
三、社会保障与公共财政收入
有关社会保障与公共财政收入关系问题的探讨，主要集中在是否开征社会保障税上。主要有三种观点(胡德忠 2004)：第一种观点认为应当尽快开征社会保障税。因为，近年来国家已经在养老、医疗、失业、工伤和生育保险方面出台了改革方案，用人单位和参保人的缴费率都已经确定，实行社会保险费改税的条件已经成熟。为此，建议将基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费合并，统一改征社会保障税。工伤保险费和生育保险费今后也要逐步纳入社会保障税。社会保障费改税后，由税务机关按照《税收征管法》进行征收管理。第二种观点认为应当暂缓社会保险费改税。理由是，如果采取全国统一的社会保障税率征收，国家财政就会有保障全部支出的责任，而且各地方支付缺口集中于财政负担，可能会造成巨额的财政补贴，中央政府承担的风险更大。此外，全国经济发展很不平衡，人员结构差异较大，还有可能造成某些地区的不合理负担。因此，社会保障费改税的时机尚不成熟，无法达到预期效果。第三种观点认为，社会保险基金征缴宜采取税、费并存的方式。个人账户为缴费，统筹基金在适当时机转为征税，均可由税务部门负责征缴。
四、公共财政体制下的社会保障预算
建立社会保障预算体系是向公共财政转变的重要内容之一(朱志杰、葛瑞 2000)。社会保障基金预算与一般经费预算、公共投资预算共同构成公共财政预算(李一花 2000)。社会保障预算制约着社会保障管理体制，关系着社会保障资金的安全，最终决定着社会保障制度建设和事业发展(林治芬 2001)。因此，应当按照国际惯例和《预算法》要求，改革预算体制，编制复式预算，从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度(张松 2002)。
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