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行政事业单位内部控制评价和监督问题初探

 

行政事业单位内部控制评价和监督问题初探

东莞市财政局塘厦分局 陶莉娜  523710

【摘要】

随着《行政事业单位内部控制规范(试行)》的全面实施,如何完善行政事业单位内部控制建设,提高风险管控能力,实现行政事业单位内部控制目标,成为行政事业单位管理改革的重要内容。本文从行政事业单位内部控制评价和监督存在的问题入手,对基于内部控制制度建设后,如何强化行政事业单位内部控制评价和监督问题进行了相应的对策思考。

关键词:行政事业单位;内部控制;评价;监督

随着《行政事业单位内部控制规范(试行)》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等制度规范的颁布实施,内部控制建设已成为行政事业单位加强管理,防控风险,实现管理目标和发挥职能的重要保障,而内部控制目标的实现则有赖于内部控制评价和监督职能的发挥。当前,行政事业单位的业务和财务监督更多的依赖于行政命令和政策文件,单位负责人内部控制意识不强,内部控制建设普遍缺失,制度监督和长效机制没能更好的发挥作用。一方面是行政事业单位财务舞弊现象屡见不鲜,另一方面是公众对行政事业单位管理公开透明的强烈要求。为此,全面推进行政事业单位内部控制建设,从单位层面和业务层面实施内部控制和风险防控,将各项制度和业务置于规范的流程控制之下,并通过内部控制的评价和监督,有效的实现控制目标,合理保证行政事业单位经济活动合法合规、资产安全和有效使用、单位财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。内部控制评价和监督实现控制目标的重要措施,是内外部结合的评价监督模式。基于此,本文从行政事业单位内部控制建设的现状,评价和监督存在问题研究入手,并提出了相应的对策思考。

一、行政事业单位内部控制评价和监督存在问题分析

1、内部控制建设基础不牢

以笔者所在的地区行政事业单位为例,由于行政事业单位内部控制建设制度规范颁布实施时间不长,制度的宣传培训不够,单位负责人,其他管理人员包括财务人员对内部控制建设的理念、规范不熟悉不理解,思想观念还停留于推着走被监管的阶段,甚至因工作量增加还存在着抵触的情绪,从上到下内部控制建设的积极性都不高。受现行行政事业单位组织架构和人员编制的影响,难以单独设立内部控制的职能部门,多以牵头部门甚至临时小组负责组织协调内部控制工作,独立性和专业性都难以保证。部分单位受人手不足的限制,不相容岗位相分离等内部风险控制措施无法落实。在业务控制层面,虽然有一些控制制度和程序,但都比较零散,不成系统,没有将内部控制的理念设计和嵌入到各个业务环节和风险控制点,形成系统的标准化的内部控制流程。重财务审批执行和资金安全方面的控制,轻其他业务环节的控制。内部控制的基础工作不到位,评价和监督就成了无源之水,无本之木监督效果便无从谈起。

2、评价和监督体系不完备

行政事业单位内部控制评价和监督是单位内部自我评价、内部监督和外部监督三个层次的内部控制监督体系。虽然现行各项行政事业监督管理体系对保证行政事业单位业务工作和财务工作的正常进行,实现资产的安全和使用有效以及行政职能的发挥,起到了重要的作用。但是,现行行政事业单位内部控制监督体系仍然存在一些问题。一是内部评价机构不明确,评价的效果难以发挥。实践中,行政事业单位通常由综合部门或财务部门代行内部控制自我评价职能,独立性和专业性难以保证,导致自我评价效果不佳,无法对内部控制制度设计的合理性和运行的有效性作出科学的评价。二是内部监督机制难以建立。内部监督是单位对自身内部控制的建立和实施情况的监督检查,按监督与执行相分离的基本原理,内部监督的部门应独立于内控的具体实施和管理部门。一般应由内部审计部门或内审岗位履行监督职能,但由于机构设置的缺失且没有成立相关内部监督联合工作小组,故大多数行政事业单位内部控制的内部监督职能未能发挥。三是外部监督滞后。行政事业单位内部控制的外部监督主要是财政部门和审计部门的监督,而财政部门是以财政监督检查的形式对行政事业单位的内部控制进行监督,审计部门主要以任期经济责任审计和专项审计对行政事业单位内部控制进行监督。两者在监督的频率和时效性方面均有欠缺,事后的监督难以完全避免内部控制失效的情况发生。检查工作有时候受制于时间和人员的限制,不能进行深入的检查,而只能是走形式或者是走过程,影响了政府监督的效力。同时,一些政府监督人员素质不高,主观随意性较大,碍于情面往往放弃了应有的原则,导致了政府监督效果不佳。

3、内部评价缺乏评价职能和动力

行政事业单位“收支两条线”制度的实施对严格行政事业性收费管理,避免坐支和挪用收费收入起到了积极作用,但由于收入和支出的完全脱节,单位缺少内化的约束和激励机制,加上部分地区仍实行会计委派制度等剥夺单位会计管理权限的管理措施,单位的内控意识和内控积极性降低。在机构设置上也没有对内部控制评价和监督机构的明确要求,内部评价和监督的职能缺失。从监督的动力来看,单位负责人是各项制度的审批执行人,也是内控制度有效性的负责人,在没有设立内部纪检部门的前提下,内部的评价和监督即是对单位负责人的评价和监督,责任人和监督人之间具有主体一致性。单位的内控人员或财务人员依附于单位,他们实际利益由单位领导掌握,对单位领导的违规审批和违反财务制度的行为无法进行有效的监督,而且可能因为监督导致受到不必要的打击。这种监督即使成功了,财务人员并不能得到多少切实的利益,而一旦不成功,却可能会失去现有的利益。这种机制的存在导致单位内部监督动力不足,运行不畅。

4、外部监督规范亟待完善

行政事业单位内部控制的外部监督主要表现为财政部门的监督和审计部门的监督。实践中,财政部门的监督检查主要依据的《会计法》、《政府会计准则-基本准则》、《事业单位会计准则》以及财政部门制定的其他各类财务规则、政策性的文件等,主要侧重于预算编制与执行、财务合规性以及各项支出标准的执行情况等,对行政事业单位的内部控制关注不够,指导性的意见和建议不足。检查的时间、频率等没有制度性的规范,主要受制于财政部门的人手及当年的重点工作安排,内控监督的制度性和规范性不强。审计部门的内控监督主要是在单位负责人任期经济责任审计,其他专项工作审计中适当关注,在内容庞杂的单位审计工作中,对内部控制有效性的监督通常只会一笔带过,缺乏升入的探究和切实可行的改进意见和建议,难以真正发挥审计外部监督对单位内部控制监督的作用。两大部门的监督检查没有横向的信息互通机制,造成检查结果不一致,结论相互矛盾的情况时有发生。

二、加强行政事业单位内部控制评价和监督的对策思考

1、夯实内部控制建设基础

一是要明确单位负责人在内部控制建设中的主体责任。通过宣传培训等措施,使行政事业单位负责人充分理解内部控制的理念和作用,阐明内控对加强单位各环节的管理,实现单位的管理目标,以及从制度上保护干部的积极意义。让单位负责人自觉的将内控工作作为一把手工程来抓。二是要健全内部控制的组织机构和工作机制。按照内部控制组织结构设置和工作机制的要求,在兼顾适应性和效率性的基础上,完善内控组织机构和工作机制,确保内部控制有效运行。三是严格落实内部控制责任,建立失责追究机制。内部控制的有效运行依赖于控制责任的严格落实,再严密科学的制度设计,没有了严格执行都将形同虚设。对于不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等控制方法,应严格落实责任,对违规者要严格追查和处理,保证控制制度有效实施。

2、建立多层次的内部控制监督体系

内部控制的评价和监督是确保内部控制建设不断完善和有效实施的关键环节。要发挥内控评价和监督的作用,就要建立单位内部自我评价、内部监督和外部监督三个层次的监督体系,通过内部的动力和外部的压力的共同作用,发挥监督作用。一是要明确单位内部控制自我评价的职能部门和评价的内容。通常情况下,要将内审部门作为单位内部控制自我评价的责任部门,对内部控制设计的合理性、合法性、全面性、重要性和适应性;内部控制机制、管理制度、岗位责任制和内控措施的有效性进行评价,并编制评价报告报单位负责人。二是发挥单位内部审计、纪检部门的内部监督作用。按照内控运行与监督相分离的原理,将具有独立性的部门作为单位内部控制监督的部门,确因人手不足未设置内审部门的可成立内部监督联合工作小组,负责履行内部监督职能。通过监督激励等制度设计,形成内部监督动力,发挥内部监督效能。三是发挥财政和审计部门的外部监督作用。财政和审计部门可将单位的内部控制监督作为一项专门的监督内容,和日常的财务监督、审计监督并列,制定专门的监督检查计划,更加注重日常风险防控的监督,避免事后监督检查的滞后性。

3、改进和完善外部监督规范

首先,财政部门和审计部门对行政事业单位实施内部控制监督,除了以《预算法》、《会计法》、《行政事业单位内部控制规范(试行)》为统领外,还应结合内部控制监督检查工作的流程、检查的范围、频率等方面制定具体的操作流程,将外部的监督检查制度化、规范化,而非随机的,不定期的抽查,确保外部监督的长效机制。同时外部监督部门还应及时收集各类财政、财务管理的制度规范,及时更新相关的政策文件、支出标准等等信息,确保外部监督的权威性和准确性。其次,要积极探索第三方机构参与审计监督,参照企业内部控制审计的做法,通过委托对行政事业单位内部控制和财务规则比较熟悉的会计师事务所,承接内部控制审计工作,并出具审计报告。财政部门和审计部门在此基础上再进行复核和综合评价,解决政府部门人手不足,监督检查面过窄的问题。最后,政府监督部门要加强沟通联系,做好横向的信息共享和互通,节约资源,提高外部督检查的一致性和权威性。

 

参考文献:

[1]张彪,姚君芳.非营利组织财务监督体系的构建[J].求索.2015(07)

[2]侯江红.公益组织财务监督机制研究[J].事业财会.2016 (05)

[3]杨瑞平.论内部审计在企业内部控制中的作用[J].管理现代化.2015(03)


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